向村民租賃海邊空地，是否構成非法占用海域？不同的行為主體先后在同一海域內(nèi)實施非法圍海、填海行為，是否屬于共同違法？在后的違法行為是否能從輕或者減輕行政處罰？近日，最高人民法院發(fā)布生物多樣性保護專題指導性案例，其中178號案例是廣西壯族自治區(qū)高級人民法院環(huán)境資源審判庭二審審理的北海市乃志海洋科技有限公司(以下簡稱乃志公司)訴北海市海洋與漁業(yè)局行政處罰案。該案的判決就上述問題給出了答案。
2016年5月，經(jīng)簽訂《土地承包合同轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，北海市漁灃公司將其向當?shù)卮迕褡赓U的一塊海邊空地轉(zhuǎn)租給乃志公司。然而，這一塊海邊空地位于海岸線之外向海一側(cè)，實際上屬于海域范圍，未經(jīng)依法取得海域使用權的，任何人不得非法占用，不得實施任何圍海、填海的行為。
2016年7月至9月，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，從外運來泥土、建筑廢料對涉案的海邊空地進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域。
2017年10月，北海市海洋與漁業(yè)局對該圍海、填海施工行為進行立案查處。經(jīng)勘查核實，乃志公司的施工行為已構成非法圍海、填海，非法填占海域面積0.38公頃。海洋漁業(yè)局據(jù)此對乃志公司作出行政處罰：責令退還非法占用海域，恢復海域原狀，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應繳納的海域使用金15倍的罰款256.77萬元。
乃志公司不服該行政處罰，向北海海事法院提起行政訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。
“漁灃公司先在該海域?qū)嵤┝苏加煤Ｓ虻男袨?，若海洋漁業(yè)局認定我們公司存在非法圍海、填海的行為，應當對我們公司從輕或減輕處罰。”乃志公司認為，其并未實施圍海、填海的行為，實施該行為的主體是漁灃公司，即使認定其存在非法圍海、填海的行為，由于漁灃公司的違法行為實施在前，乃志公司的行為實施在后，應當對其從輕或減輕處罰。海洋漁業(yè)局對其作出繳納海域使用金15倍罰款的行政處罰，缺乏事實和法律依據(jù)，屬于從重處罰。
海洋與漁業(yè)局辯稱，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查筆錄及照片等證據(jù)，已證實乃志公司實施了圍海造地的行為。對乃志公司作出的行政處罰決定認定事實清楚，確定乃志公司繳納罰款數(shù)額符合法律規(guī)定。經(jīng)認定，乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨立，已分別對乃志公司和漁灃公司的違法行為進行查處，乃志公司主張其存在選擇性執(zhí)法的意見不能成立。
北海海事法院審理認為，北海海洋與漁業(yè)局享有海洋行政處罰職權，乃志公司在未取得海域使用權的情況下，實施圍海、填?；顒樱欠ㄕ加煤Ｓ?.38公頃，違反了海域使用管理法第四十二條的規(guī)定，海洋與漁業(yè)局作出的行政處罰決定正確。一審判決駁回乃志公司的訴訟請求。宣判后，乃志公司提起上訴。廣西高院二審維持原判。
同一海域先后實施圍海填海不屬于共同違法
“涉案海邊空地位于海岸線向海一側(cè)，屬于海域，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，將海域填成土地，改變了海域的自然屬性，破壞了國家海岸線安全以及海域生態(tài)平衡，其行為構成非法圍海、填海?！卑讣鬓k法官熊梅表示。
對于乃志公司主張的與漁灃公司的行為實施在前、其行為實施在后，應當對其從輕或減輕處罰的主張，二審法院依法認定兩家公司非法圍海、填海的行為不屬
于共同違法的情形，并明確了涉案非法圍填海的主體及海洋行政處罰裁量權的行使規(guī)則。
廣西高院環(huán)資庭副庭長張輝表示，漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進行了一定的圍海、填?；顒?，但兩家公司既無共同違法的意思聯(lián)絡，亦非共同實施違法行為，且各自的違法性質(zhì)和損害后果均不相同，兩者的違法行為具有可分性和獨立性。此外，兩者進行圍海、填?；顒拥臅r間間隔較遠，并無彼此配合的情形。
同時，漁灃公司抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，但其行為尚未完全改變涉案海域的海洋環(huán)境，違法程度較輕。乃志公司對涉案海域進行圍堰和場地平整，并建設臨時碼頭，形成陸域，完全改變了涉案海域的自然屬性和海洋生態(tài)環(huán)境，違法情節(jié)更嚴重，損害后果更嚴重，性質(zhì)更為惡劣。
同時，乃志公司被查處后，并未主動采取措施減輕或消除圍海、填海行為的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形。故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，法院不予采納。
“該案實現(xiàn)了廣西法院審判案例入選最高人民法院發(fā)布的指導性案例零的突破，還被收錄進聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法數(shù)據(jù)庫中國環(huán)境司法裁判板塊，對增強海洋環(huán)境司法保護的國際影響力起到促進作用?！睆V西高院環(huán)資庭庭長蔣太仁說。
來源：法治日報（記者 馬艷 通訊員 吳琪 彭昭征）、智慧普法平臺（中國普法網(wǎng)）