隨著城市化進(jìn)程加快，空間資源日趨緊張，越來越多城市開始立體發(fā)展、“向下”生長(zhǎng)。地下空間，被譽(yù)為陸地、海洋、天空之外的“第四國(guó)土”，是重塑城市空間布局、優(yōu)化空間資源配置、提升城市綜合承載力與競(jìng)爭(zhēng)力的新戰(zhàn)略高地。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，要健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機(jī)制，推動(dòng)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置。筆者以為，開發(fā)利用好地下空間，也是推動(dòng)生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置的重要內(nèi)容。
不久前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》，為地下空間開發(fā)釋放了巨大的政策紅利，尤其是首次明確提出依據(jù)地下空間資源承載能力確定開發(fā)規(guī)模，首次制定了對(duì)地下空間生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置的“路線圖”，從國(guó)家層面細(xì)化了地下空間產(chǎn)權(quán)設(shè)置原則等。
毋庸置疑，這些舉措勢(shì)必會(huì)給地下空間的科學(xué)開發(fā)利用帶來深刻影響。其中，依據(jù)資源承載能力確定開發(fā)布局將有效改善“開發(fā)推著規(guī)劃走”的局面。上述文件進(jìn)一步明確了地下空間的資源屬性，提出要開展地下空間資源綜合調(diào)查，在查明可開發(fā)利用資源規(guī)模、質(zhì)量和三維空間布局的基礎(chǔ)上開展專項(xiàng)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)地上地下協(xié)同，確保地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用?？梢哉f，這一舉措將從根本上改變過去主要從城市功能布局、工程建設(shè)需要的角度開發(fā)地下空間的情況，避免不合理地下空間開發(fā)建設(shè)帶來的高投入與高風(fēng)險(xiǎn)。
與此同時(shí)，一系列城市地下空間建設(shè)用地創(chuàng)新配置政策也將有力推動(dòng)國(guó)土空間立體開發(fā)利用。比如，為保障地下公共設(shè)施建設(shè)，上述文件首次提出了城市地下空間管控深度的概念;為需要利用深部地下空間的重大項(xiàng)目首次設(shè)置了專項(xiàng)政策通道，支持各地探索在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下，設(shè)立地下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè);明確了不同類型地下空間建設(shè)用地供應(yīng)方式等。一系列從國(guó)家層面統(tǒng)一細(xì)化地下空間要素配置的政策，為地下空間有序開發(fā)利用釋放了政策利好，有利于引導(dǎo)各地科學(xué)有序開發(fā)地下空間。
此外，自然資源部近日還專門發(fā)文提出加強(qiáng)自然資源要素保障促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展，再次明確支持鐵路物流場(chǎng)站設(shè)施用地分層立體開發(fā)，在兼容其他功能時(shí)還可以分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，為物流行業(yè)發(fā)展提供地下空間要素保障。地方政策也同步跟進(jìn)，像江蘇明確支持探索包括地下空間在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)立體、組合配置，圍繞新型儲(chǔ)能、能源基地建設(shè)等需求，探索鹽穴等特殊地下空間與土地、礦產(chǎn)等要素協(xié)同供應(yīng);常州啟動(dòng)了鹽穴地下空間開發(fā)利用試點(diǎn)，探索建立鹽穴地下空間建設(shè)用地使用權(quán)有償使用機(jī)制;連云港探索地下水封洞庫等特殊地下空間與土地礦產(chǎn)等要素協(xié)同供應(yīng)……可以看到，在國(guó)家及地方文件的加持下，各地正在因地制宜創(chuàng)新配置地下空間要素，地下空間資源價(jià)值將會(huì)逐步得到充分釋放，“第四國(guó)土”開發(fā)利用也將邁入新的階段。
不過，充分激發(fā)“第四國(guó)土”新活力，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、精耕細(xì)作。總體而言，地下空間的利用與發(fā)展應(yīng)遵循“調(diào)查先行、規(guī)劃引領(lǐng)”的開發(fā)理念，通過構(gòu)建立體統(tǒng)籌的規(guī)劃體系，打造透明、安全的地下空間格局，堅(jiān)持科學(xué)系統(tǒng)的開發(fā)原則，使地下空間在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求中發(fā)揮出更大作用。